{"id":2112,"date":"2026-07-19T17:37:23","date_gmt":"2026-07-19T22:37:23","guid":{"rendered":"https:\/\/derecho.unap.edu.pe\/jurisprudencia\/?p=2112"},"modified":"2026-07-19T17:37:23","modified_gmt":"2026-07-19T22:37:23","slug":"puede-el-estado-decidir-sobre-territorios-indigenas-sin-escuchar-primero-a-sus-pueblos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/derecho.unap.edu.pe\/jurisprudencia\/puede-el-estado-decidir-sobre-territorios-indigenas-sin-escuchar-primero-a-sus-pueblos\/","title":{"rendered":"\u00bfPuede el Estado decidir sobre territorios ind\u00edgenas sin escuchar primero a sus pueblos?"},"content":{"rendered":"\n
\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Descubre la respuesta aqu\u00ed, donde revisaremos una jurisprudencia que examina si un proyecto estatal de infraestructura el\u00e9ctrica pod\u00eda avanzar sin garantizar adecuadamente la consulta previa y la participaci\u00f3n de pueblos ind\u00edgenas amaz\u00f3nicos. Reflexionaremos sobre una tensi\u00f3n central del enfoque intercultural, pues el desarrollo estatal no puede ignorar la voz, el territorio y la cosmovisi\u00f3n de los pueblos originarios.<\/em><\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

Por: Anyela Alexsandra Aquino Apaza<\/em><\/strong><\/p>\n\n\n\n

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DATOS GENERALES DE LA JURISPRUDENCIA:<\/strong><\/h5>\n\n\n\n
Elemento<\/th>Informaci\u00f3n<\/th><\/tr><\/thead>
\u00d3rgano jurisdiccional<\/td>Tribunal Constitucional del Per\u00fa<\/td><\/tr>
Sentencia<\/td>Sentencia 461\/2023<\/td><\/tr>
Expediente<\/td>Exp. n.\u00b0 00151-2021-PA\/TC<\/td><\/tr>
Lugar<\/td>Loreto<\/td><\/tr>
Caso<\/td>Organizaci\u00f3n Regional de los Pueblos Ind\u00edgenas del Oriente (ORPIO)<\/td><\/tr>
Materia<\/td>Proceso de amparo<\/td><\/tr>
Fecha de emisi\u00f3n<\/td>28 de noviembre de 2023<\/td><\/tr>
Derechos involucrados<\/td>Consulta previa, propiedad comunal, identidad cultural, participaci\u00f3n de pueblos ind\u00edgenas, recursos naturales, libre determinaci\u00f3n y libertad religiosa<\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>\n\n\n\n
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ANTECEDENTES DEL CASO:<\/strong><\/h5>\n\n\n\n

Demanda:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

La Organizaci\u00f3n Regional de los Pueblos Ind\u00edgenas del Oriente (ORPIO) y la Coordinadora Regional de los Pueblos Ind\u00edgenas (CORPI-SL) interpusieron demanda de amparo contra el Ministerio de Energ\u00eda y Minas (MINEM) y Proinversi\u00f3n. La controversia surgi\u00f3 por actos estatales vinculados al proyecto \u201cL\u00ednea de Transmisi\u00f3n 220 KV Moyobamba\u2013Iquitos y Subestaciones Asociadas\u201d<\/em>, respecto del cual las organizaciones demandantes alegaron que no se hab\u00eda consultado a las comunidades nativas afectadas de las regiones de San Mart\u00edn y Loreto.<\/p>\n\n\n\n

Las organizaciones sostuvieron que se hab\u00edan vulnerado los derechos a la consulta previa, libre e informada de los pueblos ind\u00edgenas, a la libre determinaci\u00f3n, a la propiedad comunal, a los recursos naturales, a la identidad cultural y a la libertad religiosa, derechos que tambi\u00e9n se encuentran vinculados al Convenio 169 de la OIT.<\/p>\n\n\n\n

En concreto, solicitaron la nulidad de tres actuaciones: 1) La Resoluci\u00f3n Ministerial 213-2011-MEM-DM, que aprob\u00f3 el Primer Plan de Transmisi\u00f3n de la l\u00ednea el\u00e9ctrica. 2) El acuerdo del consejo directivo de Proinversi\u00f3n, adoptado el 7 de julio de 2011, que aprob\u00f3 el plan de promoci\u00f3n del proyecto. Y 3) El contrato de concesi\u00f3n celebrado entre el Ministerio de Energ\u00eda y Minas y la empresa L\u00edneas de Transmisi\u00f3n Peruana SAC.<\/p>\n\n\n\n

Bajo el sustento de que, el proyecto pod\u00eda afectar territorios ind\u00edgenas, incluso aquellos no titulados pero vinculados al uso ancestral de las comunidades. Tambi\u00e9n alegaron que no se evalu\u00f3 adecuadamente la afectaci\u00f3n a los derechos ind\u00edgenas ni el posible compromiso de recursos naturales necesarios para la subsistencia de dichos pueblos.<\/p>\n\n\n\n

Asimismo, indicaron que el otorgamiento de proyectos de infraestructura el\u00e9ctrica sobre territorios ind\u00edgenas constitu\u00eda una medida susceptible de afectar directamente el proyecto de vida de los pueblos ind\u00edgenas que los habitan. Por ello, solicitaron que se ordene la realizaci\u00f3n de un proceso de consulta previa a las comunidades susceptibles de ser afectadas, con la finalidad de decidir la ruta m\u00e1s adecuada de la l\u00ednea de transmisi\u00f3n el\u00e9ctrica.<\/p>\n\n\n\n

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Contestaci\u00f3n de la demanda:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Al respecto, el MINEM contest\u00f3 la demanda se\u00f1alando, entre otros argumentos, que la Resoluci\u00f3n Ministerial 213-2011-MEM-DM solo aprob\u00f3 el Plan de Transmisi\u00f3n y no implic\u00f3 ejecuci\u00f3n de obras ni aprobaci\u00f3n del Estudio de Impacto Ambiental. Por ello, sostuvo que no exist\u00eda afectaci\u00f3n o peligro de afectaci\u00f3n a derechos colectivos de pueblos ind\u00edgenas, y que la consulta previa deb\u00eda evaluarse en una etapa posterior, durante la aprobaci\u00f3n del Estudio de Impacto Ambiental (EIA).<\/p>\n\n\n\n

Por su parte, Proinversi\u00f3n aleg\u00f3 que no intervino directamente en la elaboraci\u00f3n ni aprobaci\u00f3n del plan de transmisi\u00f3n, pues dicha competencia correspond\u00eda al MINEM. Tambi\u00e9n sostuvo que el contrato de concesi\u00f3n contemplaba que la consulta previa deb\u00eda realizarse antes del otorgamiento de la concesi\u00f3n definitiva y de forma paralela al proceso de participaci\u00f3n ciudadana en el marco del procedimiento de aprobaci\u00f3n del EIA. Afirm\u00f3 que no exist\u00eda una ruta definitiva de la l\u00ednea de transmisi\u00f3n y que, al no existir un trazo cerrado, no pod\u00eda afirmarse un da\u00f1o concreto a las comunidades nativas, pues la ruta ser\u00eda establecida posteriormente.<\/p>\n\n\n\n

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Sentencia de primera instancia o grado:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

El Juzgado Civil Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Loreto declar\u00f3 fundada en parte<\/strong> la demanda, inaplic\u00f3 la Resoluci\u00f3n Ministerial 213-2011-MEM-DM y suspendi\u00f3 el proyecto hasta que se realice y culmine la consulta previa. Como motivos esenciales, consider\u00f3 que en el trazo de la l\u00ednea de transmisi\u00f3n se hac\u00eda referencia a comunidades ind\u00edgenas y que no era suficiente haber realizado actividades de participaci\u00f3n del p\u00fablico en general si no se cumpl\u00eda con el Convenio 169 de la OIT y la Ley 29785. Asimismo, declar\u00f3 infundado el pedido de nulidad formulado por las organizaciones demandantes.<\/p>\n\n\n\n

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Sentencia de segunda instancia o grado:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Loreto declar\u00f3 improcedente <\/strong>la demanda. Su motivo esencial fue que el contrato de concesi\u00f3n hab\u00eda sido resuelto y hab\u00eda quedado sin efecto legal, por lo que no exist\u00eda evidencia de vulneraci\u00f3n actual de los derechos fundamentales invocados. En consecuencia, concluy\u00f3 que el acto lesivo hab\u00eda cesado y emiti\u00f3 un pronunciamiento inhibitorio.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

Ante ello, ORPIO interpuso recurso de agravio constitucional contra la resoluci\u00f3n de segunda instancia, lo que permiti\u00f3 que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la controversia.<\/p>\n\n\n\n

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FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:<\/h5>\n\n\n\n

Cuesti\u00f3n procesal: <\/strong><\/p>\n\n\n\n

El Tribunal analiza si correspond\u00eda declarar la sustracci\u00f3n de la materia. <\/p>\n\n\n\n

Advierte que el contrato de concesi\u00f3n fue resuelto y que el plan de transmisi\u00f3n ya no ten\u00eda vigencia; por ello, respecto de esos extremos ya no correspond\u00eda pronunciarse sobre el fondo. <\/p>\n\n\n\n

Sin embargo, el Acuerdo de Proinversi\u00f3n 436-2-2-11, subsist\u00eda y manten\u00eda vigencia, por lo que sobre dicho acto s\u00ed emitir\u00eda pronunciamiento.<\/p>\n\n\n\n

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Fundamentos desarrollados por el TC:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

El r\u00e9gimen de la industria el\u00e9ctrica en el Per\u00fa<\/strong><\/td>La industria el\u00e9ctrica comprende 1) La generaci\u00f3n<\/strong> que transforma fuentes de energ\u00eda en electricidad; 2) la transmisi\u00f3n<\/strong> que transporta la electricidad a alta tensi\u00f3n desde una central hacia una subestaci\u00f3n; y 3) la distribuci\u00f3n<\/strong> que permite entregar la electricidad al usuario final mediante redes de baja tensi\u00f3n. En Per\u00fa, el sector el\u00e9ctrico pas\u00f3 de un modelo con fuerte presencia estatal a un esquema de liberalizaci\u00f3n y privatizaci\u00f3n.<\/td><\/tr>
El suministro de electricidad como servicio p\u00fablico<\/strong><\/td>El suministro de electricidad es entendido como un servicio p\u00fablico relevante para el desarrollo econ\u00f3mico y social, porque permite sostener actividades productivas, consumo residencial, bienestar y calidad de vida. La electricidad no solo aparece como una actividad econ\u00f3mica regulada, sino tambi\u00e9n como una prestaci\u00f3n vinculada con derechos fundamentales, pues el acceso a la energ\u00eda el\u00e9ctrica ha sido reconocido como un derecho fundamental no enumerado relacionado con la dignidad humana y el Estado social y democr\u00e1tico de derecho.<\/td><\/tr>
Las concesiones el\u00e9ctricas<\/strong><\/td>La Ley de Concesiones El\u00e9ctricas distingue entre: a) La concesi\u00f3n definitiva<\/strong> que permite desarrollar actividades el\u00e9ctricas y utilizar bienes de uso p\u00fablico, adem\u00e1s de obtener servidumbres para construir y operar infraestructura el\u00e9ctrica. Sin embargo, su otorgamiento exige cumplir requisitos como el certificado de preoperatividad y el estudio de impacto ambiental; adem\u00e1s, se reconoce que puede requerirse consulta previa cuando corresponda por la posible afectaci\u00f3n a pueblos ind\u00edgenas. Y b) La concesi\u00f3n temporal<\/strong>, que habilita estudios de factibilidad por un plazo limitado. <\/td><\/tr>
El Sistema Garantizado de Transmisi\u00f3n<\/strong><\/td>El Sistema Garantizado de Transmisi\u00f3n forma parte del Sistema El\u00e9ctrico Interconectado Nacional y comprende instalaciones construidas como resultado del Plan de Transmisi\u00f3n. Los contratos de concesi\u00f3n SGT permiten adjudicar la construcci\u00f3n del proyecto, pero no autorizan por s\u00ed solos el inicio de la obra ni la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transmisi\u00f3n. Para ello, la empresa adjudicataria debe obtener una concesi\u00f3n definitiva ante el MINEM, cumpliendo requisitos como el certificado de preoperatividad, el estudio de impacto ambiental aprobado y la tramitaci\u00f3n de la consulta previa<\/strong>.<\/td><\/tr>
La consulta previa y el derecho de participaci\u00f3n como dimensi\u00f3n internacional y constitucional de protecci\u00f3n de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas y su incidencia en el sector el\u00e9ctrico<\/strong><\/td>\u2022 Propiedad comunal y territorio ind\u00edgena:<\/strong> Las comunidades campesinas y nativas tienen un r\u00e9gimen constitucional especial, pues cuentan con existencia legal, personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda comunal y propiedad imprescriptible de sus tierras. La propiedad comunal no se agota en una visi\u00f3n patrimonial o civil, porque tiene componentes espirituales, culturales y sociales. Adem\u00e1s, el territorio ind\u00edgena no solo comprende \u00e1reas tituladas, sino tambi\u00e9n espacios vinculados a actividades culturales, religiosas y econ\u00f3micas tradicionales.
\u2022 Consulta previa y participaci\u00f3n ind\u00edgena:<\/strong> Son derechos relacionados, pero distintos. La consulta previa busca que la opini\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas sea considerada antes de una decisi\u00f3n definitiva que pueda afectarlos. La participaci\u00f3n, en cambio, permite su intervenci\u00f3n en la vida pol\u00edtica, econ\u00f3mica, social y cultural. El Convenio 169 de la OIT reconoce el derecho de los pueblos ind\u00edgenas a decidir sus prioridades de desarrollo y a participar en la formulaci\u00f3n, aplicaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de planes y programas susceptibles de afectarlos.
\u2022 Experiencia comparada y deber de informaci\u00f3n:<\/strong> Se toma en cuenta la experiencia de Ecuador y Colombia para reforzar la necesidad de incorporar a los pueblos originarios en pol\u00edticas p\u00fablicas y proyectos estatales. Se resalta que la informaci\u00f3n estatal debe ser completa, coherente, verificable, contextualizada y oportuna, porque la participaci\u00f3n exige condiciones reales para que los pueblos ind\u00edgenas puedan intervenir en decisiones que afecten sus derechos o intereses.
\u2022 Participaci\u00f3n y libre determinaci\u00f3n:<\/strong> La participaci\u00f3n ind\u00edgena es necesaria para hacer efectiva la libre determinaci\u00f3n. Aunque no equivale a consulta previa, permite que los pueblos intervengan activamente en asuntos que les competen, especialmente en la elaboraci\u00f3n, aplicaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de pol\u00edticas, programas y medidas.<\/td><\/tr>
El test de la distintividad y la necesidad de una exhortaci\u00f3n<\/strong><\/td>El test de la distintividad, tomado de la jurisprudencia canadiense, sirve para analizar cu\u00e1ndo una pr\u00e1ctica cultural ind\u00edgena merece protecci\u00f3n constitucional. Bajo ese enfoque, la relaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas con el territorio forma parte de su cosmovisi\u00f3n y de sus valores colectivos. En el caso concreto, se identific\u00f3 que las comunidades vinculadas al proyecto pertenec\u00edan a pueblos como Kechwa Lamas, Shawi, Shiwilu, Quechuas del Mara\u00f1\u00f3n y Pastaza, Kandozi, Cocamas, Urarinas y Kucamas<\/em>. Su presencia en el territorio no era ocasional, sino constante, expresada en pr\u00e1cticas como la recolecci\u00f3n, la caza y el uso de los r\u00edos. Por ello, corresponde su participaci\u00f3n y consideraci\u00f3n en los proyectos que se planifiquen en esos territorios. Adem\u00e1s, se advierte la necesidad de una legislaci\u00f3n especial sobre participaci\u00f3n ind\u00edgena, porque en el ordenamiento interno existe desarrollo legal sobre consulta previa, pero no una regulaci\u00f3n suficiente del derecho de participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas en proyectos el\u00e9ctricos o similares.<\/td><\/tr>
Vulnerabilidad de los pueblos ind\u00edgenas, participaci\u00f3n y sociedad heterog\u00e9nea<\/strong><\/td>Los pueblos ind\u00edgenas son considerados un grupo social en situaci\u00f3n de vulneraci\u00f3n, debido a condiciones hist\u00f3ricas y estructurales que restringen el pleno goce de sus derechos humanos, econ\u00f3micos, sociales y culturales. Por ello, requieren tutela urgente frente a amenazas o lesiones de sus derechos constitucionales, fundamentales y colectivos. La participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas mejora la relaci\u00f3n Estado-comunidad, legitima los procesos p\u00fablicos y fortalece los mecanismos democr\u00e1ticos. En esa l\u00f3gica, no deben quedar excluidas de los espacios participativos, sino que su participaci\u00f3n debe reforzarse en atenci\u00f3n a su modo de vida y a la relaci\u00f3n con las tierras que habitan. Tambi\u00e9n se destaca que la sociedad peruana es heterog\u00e9nea y pluri\u00e9tnica conforme a los art\u00edculos 2, incisos 17 y 19, y 89 de la Constituci\u00f3n.<\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>\n\n\n\n
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Consideraciones sobre el caso concreto:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Aplicando los criterios desarrollados, se concluy\u00f3 que no se vulner\u00f3 el derecho a la consulta previa, porque no lleg\u00f3 a concretarse la concesi\u00f3n definitiva en el sector el\u00e9ctrico. La concesionaria no suscribi\u00f3 dicho contrato, al no cumplir con los requisitos previstos en la Ley de Concesiones El\u00e9ctricas; por tanto, no se produjo la medida administrativa que habr\u00eda generado afectaci\u00f3n directa a los pueblos ind\u00edgenas.<\/p>\n\n\n\n

Respecto del Acuerdo de Proinversi\u00f3n 436-2-2-11, se determin\u00f3 que dicho acto no generaba por s\u00ed mismo la obligaci\u00f3n de consulta previa, pues solo fijaba pautas para la promoci\u00f3n del proyecto. Sin embargo, se reconoci\u00f3 un deber estatal de informaci\u00f3n y participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas, lo que justific\u00f3 la necesidad de regular mecanismos participativos para proyectos el\u00e9ctricos o similares que involucren colectivamente a comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n\n\n\n

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DECISI\u00d3N:<\/strong><\/h5>\n\n\n\n

Declarar improcedente<\/strong> la demanda respecto de los pedidos de nulidad del contrato de concesi\u00f3n y de la Resoluci\u00f3n Ministerial 213-2011-MEM-DM, debido a que oper\u00f3 la sustracci\u00f3n de la materia<\/strong>. <\/p>\n\n\n\n