DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO DISTINCIÓN ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO, Y SU EJECUTORIEDAD (RESUMEN)

Por: Michael Espinoza Coila

 Para Agustin Gordillo¹ acto administrativo es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa apta para producir efectos jurídicos individuales en forma inmediata. En detalle: a) declaración, es una exteriorización intelectual, que toma para su expresión y comprensión datos simbólicos (lenguaje hablado o escrito; signos convencionales, etc.), de significación figurada, que se hacen accesibles al intelecto de los demás individuos sólo mediante un proceso de análisis y conversión; b) unilateral, se excluyen del concepto de acto administrativo a los contratos, por cuanto los mismos tienen un régimen jurídico particular, dentro del genérico correspondiente a la función administrativa; c) realizada en ejercicio de la función administrativa: el ejercicio no es particular de la administración pública, es incluye a los órganos jurisdiccionales, legislativos en actos de función administrativa; d) apta para producir efectos; e) jurídicos: los efectos que surgen del acto son jurídicos; f ) individuales: se excluyen del concepto de acto administrativo a los actos generales -reglamentos- por cuanto éstos tienen un régimen jurídico especial, dentro del género de los actos de la función administrativa; y, g) en forma inmediata, los efectos jurídicos sean directos, es decir, que surjan del acto mismo, sin estar supeditados a la emanación de un acto posterior, por ello los dictámenes, pericias, informes, proyectos, etc., no constituyen actos administrativos.

A decir de Gordillo, el acto administrativo significa e involucra tanto a la decisión, pronunciamiento o manifestación de voluntad; como a la certificación, atestación, o conocimiento y al juicio u opinión apta para producir efectos jurídicos directos.² En esa linea el acto administrativo puede ser un acto de registro o registral, en el cual la administración anota ciertos hechos a los que se quiere conferir autenticidad:

La distinción entre acto y hecho, para Gordillo comienza desde los efectos jurídicos que pueden o no tener cada uno de ellos en ese sentido hace mención de manera preliminar de lo siguiente:

Acto no jurídico: son decisiones de la administración que no producen efecto jurídico alguno.

Acto jurídico: son las decisiones o declaraciones que producen un efecto jurídico, esto es, que producen el nacimiento, modificación o extinción de un derecho o un deber.

Hecho no jurídico: Son todas las actuaciones materiales de la administración que no producen un efecto jurídico directo

Hechos jurídicos: es un hecho que produce el efecto jurídico .

El acto se caracteriza porque se manifiesta a través de declaraciones provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas directamente al intelecto de los individuos a través de la palabra oral o escrita, o de signos con un contenido convencional o ideográfico (el gesto del agente de tránsito al elevar el brazo para detener el tránsito; las señales usuales de tránsito, tales como flechas, círculos, etc.); el hecho, en cambio, carece de ese sentido mental y constituye nada más que una actuación física o material,³ las operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función administrativa.

La ejecución material, en todos los casos, es un hecho: tanto cuanto ejecuta un acto, como cuando en ausencia de acto transmite directamente en la actuación material la voluntad a que responde.

Lo esencial es que se pueda apreciar objetivamente una escisión, una separación conceptual y real entre a) la decisión, opinión, conocimiento, etc., por un lado y b) la ejecución de esa decisión por el otro; y esa separación surge de que la declaración sea conocida a través de datos simbólicos (palabra oral o escrita, signos convencionales, etc.) y no de datos reales. ⁴

El hecho es inoperante para generar deberes de los individuos frente a la administración, en cuanto se trata de una mera operación material que no explicita formalmente una determinada decisión o declaración administrativa, también que el hecho no tiene fecha cierta, a diferencia del acto, que sí la tiene.

El acto tiene como sanción la nulidad o anulación y los hechos tienen recursos administrativos o judiciales, que usualmente son cortos. Al respecto Agustin Gordillo⁵, presenta tres categorías de nulidad del acto administrativo, denominadas estipulativamente anulabilidad (o nulidad relativa), nulidad (o nulidad absoluta, o actos nulos de nulidad absoluta) e inexistencia (o actos administrativos inexistentes, o vías de hecho administrativas, o inexistencia de acto administrativo.)

Para este jurista argentino el acto administrativo válido y el acto administrativo anulable, que son los que tienen vicios intrascendentes o no demasiado graves, son considerados actos regulares; el acto administrativo nulo, que es el que tiene vicios graves o muy graves, es un acto irregular; en consecuencia de ello, el funcionario no sólo no debe obediencia al acto nulo, sino que debe proceder a la suspensión de su ejecución expresa o tácitamente, cuando ha sido impugnado por un recurso administrativo o una acción judicial y no puede proceder legítimamente a su ejecución.

En efecto, el acto administrativo nulo no debe tener presunción de legitimidad, dicha presunción es una tolerancia al funcionamiento del acto anulable, la que se basa en la posibilidad de que el acto sea finalmente saneado, con lo cual su cumplimiento previo, derivado de la presunción de legitimidad que se le asigna, queda cohonestado.

La presunción de legitimidad de actos regulares tiene como efectos: la igualación provisional de los actos legítimos e ilegítimos ; por carecer de vicios graves. otro efecto trascendente es la exigibilidad u obligatoriedad que el acto presumido legítimo. Caso contrario es necesario de pedir la ilegitimidad ante la administración o ante la justicia, por lo general no se requiere prueba,esta puede resultar necesaria cuando la ilegitimidad del acto dependa de situaciones de hecho que éste ha desconocido

Para terminar sobre la ejecutoriedad según Gordillo⁶ no constituye un carácter propio, permanente, del acto administrativo, sino que puede darse circunstancialmente como una competencia de la administración, independiente del acto, para ejecutarlo por sí misma cuando la naturaleza del acto lo permite (dejar de pagar el sueldo al funcionario separado del cargo; otorgar una vista o traslado; denegar un permiso de conducir, etc.) y en los demás casos solamente cuando el orden jurídico⁷, en forma expresa y en los casos concretos —o categoría determinada de actos—, reconozca a la administración la potestad de utilizar la coacción para hacer cumplir su acto por la fuerza.

El citado jurista, señala los siguiente medios para instrumentar la ejecutoriedad:

La coerción directa, cuando se puede forzar al individuo a cumplir con el acto, p.ej., retirarse de un lugar cuyo acceso está prohibido. Si bien la regla general es que el acto debe ser escrito, es admisible que en esos casos de urgencia, pueda darse verbalmente, pero con suficiente explicación o fundamentación.

La coerción indirecta, cuando la administración aplica otro tipo de sanciones (multas, clausura, inhabilitación, etc.), a fin de forzar al individuo a cumplir el acto.

La ejecución directa, por la misma administración o por terceros, con cargo al obligado a cumplir el acto (p.ej. en la construcción de cercos y veredas: si el propietario no lo efectúa, lo hace la administración por sí o por terceros y le cobra el gasto al propietario).